ЗА „МАЛКИТЕ ДЪРЖАВИ” КАТО ЧЛЕНОВЕ НА МЕЖДУНАРОДНИ ОРГАНИЗАЦИИ Печат
Автор Михаил Найденов   
Четвъртък, 18 Септември 2008 03:00
„Малката държава” (1) в международните отношения се характеризира с недостатъчност на наличните ресурси (2) и произтичаща от това невъзможност самостоятелно да гарантира собствената си сигурност и сама да реализира интересите си. В опит да преодолее това състояние тя следва политика на придържане към принципите и нормите на международното право и се стреми към интеграция в международни структури (3) – икономически, финансови, политически и военни. Именно интеграцията в такива структури й осигурява възможности да реализира по-ефективно и в по-пълна степен националните си интереси в условията на нарастваща взаимна зависимост. Самото членство в дадена интеграционна общност или съюз за колективна отбрана обаче следва да се разглежда единствено и само като благоприятна среда за осъществяване на целите на държавата, а не като автоматична гаранция за постигане на просперитет. Нарастването на относителната тежест на страната на световната сцена и извличането на определени предимства зависят от качеството на провежданата в съюзен формат политика.
Как обаче да бъде постигнат максимален капацитет за ефективно и ефикасно действие в коалиционна среда? Кои са необходимите условия, на които една „малка страна” трябва да отговаря, за да може, след присъединяването й към дадена международна структура, да не се забавя (дори да спира) нейното развитие като пълноценен субект с ясно изразена автономна политическа воля? Какво следва да притежава държавата, за да реализира интересите си, след като членството само по себе си не е гаранция за постигане на успехи? Още повече, опитът учи, че без активна политика в отстояване на собствената позиция в най-добрия случай „малката държава” ще получи ограничени придобивки – такива, каквито обикновено се дават на всички и са с ниска добавена стойност, която обаче често пъти е обратнопропорционална на заплатената в замяна цена. В най-песимистичния случай дори може да се стигне до разочарование и загуба на интерес от активно участие в дадена международна структура.
От една страна, международните организации, в които „малката държава” участва влияят върху нейната вътрешна и външна политика, а, от друга, участието на страната в международни структури допринася за формиране на тяхната същност и политики. Тази констатация обаче е чисто теоретична и носи по-скоро пожелателен характер. Реалността сочи, че доколко ще се реализира първото или второто или въобще дали би се постигнало равновесие между двете зависи от самата държава-член – както от относителната й тежест, така и от нейното поведение в рамките на общността. В интерес на „малките държави” е постигането на точно такова равновесие, защото в противен случай по-големите участници в структурата, които оформят в една или друга степен нейната идентичност, неизбежно ще формират (или дори ще форматират) също и тяхната собствена.
Ролята на държавата в епохата на глобализацията изглежда все по-ограничавана, но всъщност е по-точно да се твърди, че тя бива преосмисляна, като отговорностите между държави, международни организации и недържавни субекти на международните отношения се преразпределят. Въпреки че се търси нов баланс, който да отговаря на актуалните условия, в предвидимо бъдеще държавата ще остане основната структурна единица на системата на международните отношения. Остава валидна констатацията, че „Държавата, в настоящия етап на цивилизацията, е най-силният израз на дълбоката необходимост от ред и сигурност на народите. Тя е незаменимият инструмент на тяхното управление” (4). Доколко обаче една държава ще се адаптира към неизбежните процеси на глобализацията и ще съумее да определя заедно с останалите субекти нейния дневен ред (или поне да избегне негативните й последици) зависи от същността на провежданата от нея вътрешна и външна политика. Тази политика е израз на качеството на държавното управление, което се осъществява от легитимно избраните представители на нацията, отъждествявани с понятието политически елит (5). За целта на настоящото изследване вместо политически елит ще се използва терминът лидерство (leadership), разбирано като субектите, които осъществяват управлението на държавата. Акцентът обаче пада върху качествата на лидерите, или по-скоро техните ценностни ориентири, които ги правят способни да упражняват достойно и ефективно правомощията си, дадени им съгласно конституцията и законите на държавата.
Кои са елементите, които „малката държава” следва да развива и укрепва, за да участва пълноценно в процесите на глобализацията – икономическа, финансова, политическа, социална, културна и дори глобализация на сигурността и отбраната, за да може да осъществи в максимална степен своите интереси? Този въпрос се задава, като се има предвид следното: въпреки че глобалният ред като сложна система е повече от съставящите го части, водещи сред които засега остават държавите, които образуват международните организации, той също на свой ред бива дефиниран в резултат на тяхното въздействие.
Няколко са основните елементи, които правят способна „малката държава” да провежда успешна политика в рамките на международни структури: стратегия, лидерство, административен капацитет и достатъчна обществена подкрепа.
За да бъде в състояние да отстоява интересите си, „малката държава” първо следва да ги дефинира ясно и точно. Тези интереси се базират на обективно осъзнати потребности, а не на внушени идеологеми. На тяхна основа се определят външнополитическите цели, реализирани посредством предприети действия. За целта се разработва, изпълнява и периодично актуализира Стратегия (6), която представлява дългосрочен план за действие за постигането на целите на държавата. В този смисъл тя указва какво и как трябва да бъде направено, за да бъдат разрешени стоящите пред страната въпроси.
Различните стратегически документи на държавата изпълняват тази роля, като конкретно за сигурността и отбраната това е Стратегията за сигурност като най-висшестоящ документ в йерархията на концептуалните документи в тази сфера. Тя е израз на нейната стратегическа външнополитическа ориентация и като такава се основава на конституцията и законите на страната и на поетите международноправни задължения. На нейна основа например трябва да се разработват военната стратегия, плановете за организационно изграждане и развитие на въоръжените сили и по-нискостоящите документи.
Стратегията за сигурност е израз на вътрешнополитическия консенсус по външната политика и политиката за сигурност и отбрана. Тя е нещо повече от принципна декларация пред международната общност за намеренията на държавата. Стратегията за сигурност е лицето на политиката в тази област, на което се очаква да съответстват предприетите действия. Наличието на такъв акт показва пред съюзниците, партньорите и цялата международна общност, че „малката държава” добре осъзнава интересите си и изпраща сигнал, че е готова да ги защитава.
„Малката държава” в качеството си на член на международна структура при изработването на своята Стратегия за сигурност следва да се консултира със съюзниците и партньорите си, което обаче не значи да очаква да й бъдат предлагани готови решения отвън. Този документ е най-напред вътрешен продукт, основаващ се на споделените от обществото ценности и на вече направения консенсусен стратегически избор. Естествено, стратегията отразява съюзните интереси и произтичащите от тях цели. Този документ обаче определя как в контекста на участието в коалиционен формат и на процеса на реализация на колективни приоритети най-адекватно могат да бъдат гарантирани националните интереси.
Наличието на визия за стратегическите приоритети на държавата и за начините за постигането им само по себе си не е достатъчно без наличието на лидерство, което да реализира начертаното в стратегията. То трябва да отговаря на някои условия, за да бъде способно да управлява страната и да осъществява политиката й на международната сцена.
Преди всичко, в основата на успешното и способно лидерство стои единството и съгласието по главните икономически и политически приоритети. Лидерството следва да има утвърдена ценностна ориентация, да споделя единна философия за развитието на държавата и света и да е носител на устойчива културно-цивилизационна идентичност. Така то ще може да бъде носител на воля за действие и да задава насоките на вътрешните и външните политики.
Въпросът, който стои пред немалко държави днес е как да се изгради и съхрани единно и интегрирано лидерство, след като обществото е съставено от групи с разнообразни и често пъти разнопосочни интереси? Историческият опит показва, че големи и силни държави с успешно изграден и функциониращ единен национален елит също не са лишени от вътрешни противоречия. Въпреки това, обаче, тези различия биват управлявани, а държавата говори с един глас в международната политика. Следователно, проблемът се крие в механизма за сформиране на съгласие в средите на лидерството, а не в разликите във възгледите, които са неизбежни за всяко развито общество. Примерът на САЩ в това отношение е показателен. Още от времето на бащите-основатели е било осъзнато, че „…причините за фракционерството не могат да се отстранят и че спасението може да се търси само в средствата за контрол на последиците му” (7).
В подкрепа на горното твърдение следва да се приеме като неизбежна даденост, че винаги ще има различия в мненията, което дори е желателно. Още повече, че в това се крие силата на демокрацията като обществено-политическа система. Слабостта обаче произтича от липсата на механизъм за съгласуване на интересите така, че да бъде генерирана единна воля за действие. Интегрална част от този механизъм следва да бъде разбирането, че неразумното поведение дори на част от лидерството е заплаха за жизнените интереси и дори за самото оцеляване на цялото. Това е и ще продължи да стои като проблем както пред големите и мощни, така и пред „малките държави”. В това се крие ключът както към възхода, така и към падението на държавността.
В процеса на изграждането на консенсус отговорното национално лидерство, особено това на „малките държави”, трябва да бъде свободно от комплекса на т.нар. „малък брат”. Това трябва да стане въпреки ограничителното действие на относително малките ресурси, с които „малката държава” разполага и неизменният натиск върху нея от страна на по-големи субекти на международните отношения. Това предполага осъзнаване на факта, че дори и със скромна относителна тежест, „малката държава” разполага с възможности, които, ако бъдат умело използвани, биха могли да компенсират в значителна степен недостига на ресурси. Средства всъщност не достигат и на големите държави, но повечето от тях посредством политиката си успяват да си ги набавят и то преди всичко от по-малките партньори.
За да провежда надеждна политика в отстояването на националните интереси, лидерството следва да се води и от разбирането, че членството в международна структура само по себе не представлява гаранция за постигане на успехи или разрешаване на актуални проблеми. Преди всичко в рамките на съюзите държавата трябва да търси и открива своята уникална позиция, която ще й осигури сравнителни предимства. Това значи да заема такава ниша, която да я превърне в най-ефективен съюзник, от полза както на останалите, така и на самата себе си. Именно на това следва да се основава нейната идентичност вътре в съюза. В този смисъл членството може да се разглежда като непрекъснато движение, като процес, който е динамичен и изисква готовност за непрекъсната самоактуализация.
Разбирането, че членството в общност не води до автоматично разрешаване на проблемите и реализиране на националните приоритети, а осигурява единствено и само благоприятна среда, в която да се търсят и намират изгодни едновременно за страната и за общността решения, е в основата на успешното лидерство, което да ръководи поведението „малката държава” в международните отношения. Това предполага способност да се разчита първо и преди всичко на себе си, а след това на помощта на съюзниците и партньорите. Казаното е вярно и поради факта, че никоя успешна международна структура не приема членове, водена само от алтруистични подбуди. Още повече, коалиционната среда както всяка друга е и конкурентна, като в нея се пресичат интересите на съставните й части.
Затова „малката държава” като съюзник следва да осъзнае себе си преди всичко като такава част от общността, която спомага за прокарването на съюзната политика, като едновременно с това постига интересите си. Тя не встъпва в съюз, за да й бъдат разрешени проблемите автоматично с външна помощ, а за да може да е в състояние да постигне целите си, като съумее да се възползва от обединените колективни усилия. С други думи, участието в общности означава разширяване на възможностите, но не и гаранция за постигане на просперитет наготово. По принцип съюзите не се градят, за да може някой член да изчерпва общите ресурси, а напротив – те се създават, за да обединяват средства и усилия за общо действие в името на общите цели. По тази причина задачата на лидерството е да намери начини да се възползва от възможностите на организацията, което предполага да мотивира останалите членове в полза на каузата на страната си.
Предвид изложеното до момента, би следвало да се отчита, че членството в съюзи може и да носи ползи на страната, но то същевременно изисква и споделяне на отговорности, вкл. и на рискове. Облагите предполагат и отговорности, колективната отбрана носи и риска от нападение, а самоидентифицирането с дадена общност влече и омразата и готовността за агресия от страна на нейните противници. Освен това „малката държава” с встъпването си в общността се поставя в положение на активен защитник на нейните ценности. Следователно членството в международна структура не е само начин за разрешаване на проблеми, а то съдържа в себе си и задължението за справяне с нови такива. Това би трябвало да бъде част от мисловната нагласа на всеки отговорен управляващ екип.
Част от организационната идентичност и култура на лидерството на „малката държава” следва да бъде и разбирането, че процесът на подготовка за присъединяване към международни структури не е просто изчакване и формално изпълнение на критерии за членство, а гради готовността на страната да се възползва от възможностите, предоставени й от съюзната среда впоследствие. Защото развитието на държавата като член на общността не трябва да спира след акта на формалното присъединяване. Членството трябва да се осъзнава като придобиване на качествено нов статут, който предполага повече отговорности и следователно по-голяма ангажираност с развитието на страната като съюзник. Членството, следователно, не е крайна спирка, а начало на нов път на развитие на „малката държава”.
В този смисъл процесът на подготовката за присъединяване към международна структура е от ключово значение за трансформацията на „малката държава” и за способността й да бъде ефективен и отговорен член на общността. В тази връзка дори и отлагането на членството за определен период от време следва да се възприема като нещо повече от възможност за натиск върху страната да изпълни критериите, по които има изоставане. Поставянето на дадена страна на изчаквателна писта може в бъдеще да донесе много повече ползи на нея и на целия съюз, отколкото може да направи това пасивният съюзник, чиито развитие като член на общността е спряло/забавено след сравнително безпроблемно изпълнение на условията за присъединяване. Това също трябва да бъде взето предвид от лидерството, особено на тези страни, на които по една или друга причина се налага да изчакат с акта на формалното си приемане в даден съюз или пък на които предстои налагането на определени санкции или предпазни клаузи за неизпълнение на условия след приемането им. Въпросът е в дадено действие да се виждат най-напред възможностите, които носи в перспектива, а не непосредствения негативен ефект, който е преодолим.
Друг важен момент за отбелязване е, че лидерството на „малката държава” трябва да е наясно, че при прокарването на държавните интереси на международната сцена следва да се отчитат интересите не само на останалите съюзници, но най-вече на големите, като се знае, че е неоснователно да се разчита на безусловна подкрепа дори от най-близкия съюзник. В този смисъл лидерството трябва да бъде свободно и от комплекса за „големия брат”. Честа грешка, допускана от редица ръководители на „малки държави”, а и не само, е да предприемат недомислени действия при наличието на мощни съюзници, като се очаква безусловна помощ от тяхна страна по всяко време във всяка ситуация. Такива грешки обикновено не биха били допускани, ако държавата нямаше силни съюзници, защото в такъв случай най-вероятно ръководството й би отделяло по-голямо внимание на детайлите на цялостната картина. В тази линия на разсъждение трябва да се отчита, че сериозни вреди или още по-лошото – пропускането на благоприятни възможности за развитие, могат да дойдат като резултат не толкова от активността на противниците, колкото от недостатъчната подкрепа или липсата на такава от страна на съюзници, чиято поддръжка самонадеяно се взема за даденост.
Не на последно място, лидерство значи и умението да се противостои дори на големите съюзници и партньори, като обаче това се прави мотивирано и конструктивно. Това значи способност да се казва „не”, дори когато всички съюзници са „за” и да се защитава тази позиция, като същевременно се търсят начини за продължаване на започнатия процес. Често пъти именно на по-малките партньори се пада отговорността да действат като коректив на действията на по-големите, защото в противен случай могат да бъдат нанесени вреди на цялата общност. А Историята сочи, че катастрофите биват по-лесно и по-безболезнено преживявани именно от по-големите съюзници.
Наличието на горепосочените възгледи и разбирания в системата на мислене на едно единно национално лидерство говори за зрялост и държавническо мислене. Това е необходимо на „малката държава” не само за да прокарва позициите си, а и за да работи за изграждането на един по-добър и по-справедлив международен ред. Тогава лидерството ще може да реализира интересите на управляваната от него държава в контекста на многостранната дипломация, която остава „най-реалистичният подход към проблемите, породени от надхвърлянето на държавата-нация в един свят, който върви по пътя на глобализацията.” (8)
След като бе засегнат въпросът за лидерството, не може да не се обърне внимание и на качеството на държавната администрация, която има като призвание и задължение да реализира напрактика управленската програма в нейните вътрешно- и външнополитически аспекти. Само лидерството на стратегическо ниво не е достатъчно, за да бъде „малката държава” успешна в реализацията на политиката си като съюзник. За да може това да стане в най-пълна степен, е нужен качествен административен капацитет.
Подготовката на кадрите на една национално отговорна администрация е първостепенен приоритет на „малката държава”. Това не се заключава единствено в самия процес на набиране, обучение, мотивиране и основано на ясни правила кариерно развитие. Нито пък процесът се изчерпва с материалното осигуряване и с поддържане на престижа на държавната служба. Основен компонент тук е формирането и развитието на трайна система от възгледи сред държавните служители, която да води до утвърждаване на ефективността на държавната служба в полза на цялото общество. Това е въпрос на трансформация в мисленето, особено що се отнася до „малките държави” в преход. Тук е мястото да се спомене, че подмяната на старите кадри с млади също не води от само себе си до решаване на проблемите. Това може и да е едно от важните условия, но не е достатъчно. Ако новите кадри не изграждат и развиват адекватни на реалността и на процесите на глобализация принципи на управление и организационна култура, тогава истинска промяна няма как да настъпи, а само би имало смяна на лицата и продължение на политика, почиваща на неотговарящи на изискванията на времето начала.
Лидерството на държавата и изпълнителят на начертаната стратегия – администрацията, не съществуват сами за себе си, а са интегрална част от обществото. Нещо повече, те са издигнати от него и представляват обществения интерес. Поради това те са отговорни пред това общество и като такива имат за задача да поддържат висока вътрешна подкрепа за водената политика.
Вътрешната консолидация и достатъчно високата обществена подкрепа са неизменни условия за постигане на стабилност и предвидимост във външнополитическото поведение на „малката държава”. Това предполага постоянно ангажиране на активното гражданско общество, защото въпросите на участието на държавата в международни структури не трябва да бъде занимание, ограничено до тесен кръг от лидери и експерти. Опитът показва, че отсъствието на адекватна комуникация със социалните групи, потискането или игнорирането на дебата след известно време най-неочаквано водят до изненадващи резултати, особено при упражняването на правото на глас по време на избори.
В този смисъл, дори да се налага даден непопулярен избор в интерес на дългосрочните приоритети на страната, то следва да се води активна кампания на обществен дебат, като това става в условията на максимална прозрачност. Вътрешната политика, както и външната, не е константна величина. Всеки направен избор трябва непрекъснато да бъде мотивиран и утвърждаван. Само така обществото може да има чувството на ангажираност, което осигурява на управлението нужната степен на устойчива вътрешна подкрепа по стратегическите цели и по действията за тяхната практическа реализация.
Стратегията, качественото лидерство, административният капацитет и достатъчната обществена подкрепа стоят в основата на успешната политика на „малката държава” като член на международни структури. Те обаче притежават една характерна черта, независимо от това доколко са налични или предстои да бъдат развити – динамичност. Това е обусловено от характера на международната среда, която също търпи непрекъснато развитие. От една страна, „малката държава” непрекъснато усъвършенства тези компонентr, за да отговори на изискванията на външната среда, но, от друга, ако те са достатъчно развити и адекватни, спомагат за трансформирането на същата тази среда в по-благоприятна. Четирите компонента формират поведението на „малката държава” не само в качеството й на член на международна структура. Те са решаващи също така и за оформянето на характера на нейните двустранни отношения, било то в или извън коалиционна среда, което обаче е обект на друго изследване.


Бележки:
1. Т.нар. “small powers” в теорията на международните отношения. Вж. „Инструменти на силата в политическите стратегии на малките държави в международната политика”. Михаил Найденов, сп. „Международни отношения”, бр. 1-2, 2007 г., стр. 159, сп. „Геополитика и геостратегия”, бр. 4, 2007 г.  и http://www.expert-bdd.com
2. територия, демографски потенциал, природните ресурси, икономическа и финансова мощ, културното влияние, военната сила, политическото единство и мотивацията за утвърждаване на международната сцена и други количествени и качествени показатели.
3. За целите на изследването под международна структура следва да се разбира международна организация, интеграционна общност, съюз (за колективна отбрана) и коалиция.
4. « Principes de diplomatie. Nouvelle édition »  Allain Plantey, Pédone-Paris”, 2000, p. 7.
5. Това включва управляващите, опозицията и всички вътрешни субекти, които упражняват политическо влияние върху управлението на държавата или се стремят към това. Все пак се прави уговорката, че политиката се основава на ясни, стабилни, общоприети и легитимни икономически основи.
6. Стратегия произлиза от гръцката stratēgos, която води началото си от две думи: stratos (армия) и ago (от старогръцки ръководя).
7. The Federalist Papers, Х. James Madison, Alexander Hamilton and John Jay. Penguin Books, 1987
8. « Principes de diplomatie. Nouvelle édition »  Allain Plantey, Pédone-Paris”, 2000, p. 303



София, 11 април 2008 г.


Материалът е продължение на „Инструменти на силата в политическите стратегии на малките държави в международната политика”, от същия автор, сп. „Международни отношения”, бр. 1-2, 2007 г., сп. „Геополитика и геостратегия”, бр. 4, 2007 г. и www.expert-bdd.com Всичко, което се отнася до т.нар. „малка държава” в настоящото изследване е продиктувано от теоретично-изследователски интерес, като всякакви прилики с действителни субекти, действия и процеси са случайни.
Авторът е главен експерт в дирекция „Отбранителна политика”, Министерство на отбраната. Изразеното от автора мнение е изцяло лично и не ангажира по никакъв начин институцията, в която работи.
< Предишна   Следваща >