ОФСЕТНА ПОЛИТИКА - МЕЖДУНАРОДЕН ОПИТ И ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА ПРЕД МИНИСТЕРСТВОТО НА ОТБРАНАТА... Печат
Автор Симеон Николов   
Събота, 01 Декември 2007 03:02
ОФСЕТНА ПОЛИТИКА - МЕЖДУНАРОДЕН ОПИТ И ПРЕДИЗВИКАТЕЛСТВА ПРЕД МИНИСТЕРСТВОТО НА ОТБРАНАТА НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
/Доклад на Международната конференция на Атлантическия Клуб в България
“Развитие на офсетната политика в България”/
27-29 ноември 2007 г., Централен военен клуб, София
Симеон Николов, заместник министър на отбраната
УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН ПРЕДСЕДАТЕЛ,
УВАЖАЕМИ ДАМИ И ГОСПОДА,

В рамките на последното десетилетие сме свидетели на динамичните промени в стратегическата среда и среда за сигурност. Именно във връзка с необходимостта адекватно да се отговори на новите изисквания и ефективно да се противодейства на заплахите от асиметрично естество, като и в изпълнение на ангажиментите на Р България като страна-членка на НАТО и ЕС, вече девета година Българската армия се намира в процес на реформиране и трансформация.
Динамичността на процесите и промените белязаха не само средата за сигурност, част от която са МО и БА, но и икономическата и социална сфери на нашия живот. В тази връзка, изключително силно влияние, като обект на разглежданите процеси, изпитват европейските и световни пазари на отбранителни продукти, които са и основният източник за придобиване на нови способности в областта на отбраната и сигурността.
За да се обвърже процеса на модернизация на БА с процесите наблюдавани на все по-отварящите се и конкурентни пазари за отбранителна продукция и услуги е необходимо да се развива и реализира отбранително-индустриалната политика, като част от политиката на МО.
Основен елемент и ключов инструмент за реализирането на отбранително-индустриалната политика на МО е именно офсетната политика.
Неоспоримо е, че МО направи първите стъпки в областта на прилагане на офсета в България и има натрупан няколкогодишен опит. На всички вече са известни стартираните от министерството приоритетни проекти за модернизация, към които са подписани и се изпълняват Офсетни споразумения – Офсетно споразумение между Министерство на отбраната и ”Даймлер Крайслер” АД, Офсетно споразумение между Министерство на отбраната и Юрокоптер, Офсетно споразумение между Министерство на отбраната и Аления Аеронаутика. Сега , преди около седмица, се подписа и офсетното споразумение към договора за доставка на „Бойна бронирана машина за пехотата” с американската компания Текстрон. Стойностите и дейности по горните компесаторни споразумения многократно са цитирани на различни форуми, подобни на този, затова няма да се спирам подробно на конкретни примери.
Важно е да се отбележи, обаче, че в изпълнение на националната политика, неотменен елемент в политиката на МО при модернизацията е реализацията на проектите да бъде съпроводена с прилагането на офсетни програми от потенциални стратегически партньори. Реализирането на офсетната политика на МО се извършва в съответствие с националната регулаторна база в областта на обществените поръчки и компесаторните механизми – Закон за обществените поръчки приет 2004 г. и Наредбата за възлагане на специални обществени поръчки.
Развитието на нормативната база отразява придобиването и развитието на опита на МО и държавата като цяло в областта на офсетните механизми. Първоначално, през 2003 година, за прилагане на офсетната политиката министерството изготви Методика за оценка на критерий “Програма за офсет”. Година по-късно беше приета с решение на МС Наредба за условията и реда за възлагане на специални обществени поръчки, в която се предвиждаше офсетните ползи да са не по-малко от 80% от стойността на договора. И с двата нормативни документа възможностите за получаване на офсетни ползи от МО бяха значителни.
През 2007 г. бяха направени съществени изменения и допълнения към Наредба за възлагане на специални обществени поръчки – минималната стойност на офсета нарасна до 110 %. Значително нараснаха индиректните офсетни задължения – 70 : 30, за сметка на директните.
Ефективността на извършените промени беше коментирана от мен и директора на дирекция „Политика по въоръженията и техниката” на същия форум през месец февруари, затова сега няма да се спирам на този въпрос.
Бих желал днес да насоча Вашето внимание към факта, че при прилагането на политиката и програми за офсет Министерството на отбраната се стреми да създава условия за осигуряване на целия жизнен цикъл на придобиваните изделия. Затова са понятни причините МО да концентрира усилията си за осигуряване предимно на директни офсетни ползи, като по този начин едновременно с доставката на въоръженията осигурява и необходимата инфраструктура, спомагателна апаратура, инструментариум, обучение и т.н., крайно необходими за дългосрочната безаварийна експлоатация на техниката през целия й жизнен цикъл. Договарянето на директен офсет под различни форми за поделенията на БА позволява икономия на бюджетни средства и доставка на цялата необходима спомагателна техника и обучение едновременно с доставката на основното въоръжение.
Паралелно с това компенсаторните механизми са насочени към постигането на допълнителни икономически, технологични и финансови ползи за индустрията и държавата като цяло. Прилагането на програми за офсет от потенциални стратегически партньори създава условия за участие на предприятията от българската промишленост в проектите за модернизация на въоръжените сили и повишаване на възможностите на националната производствена и технологична база. Затова и изискванията ни към кандидатите-чужди партньори, са за включване на български предприятия и постигане на определено високотехнологичен характер на предлаганите офсетни споразумения.
В следващата част на доклада няма да разгележдам подробно ролята на офсета за осигуряването на жизнения цикъл на отбранителните продукти. Намерението ми е продиктувано, на първо място, от факта, че след мен в рамките на панела доклад ще изнесе и представител на ГЩ.. Той със сигурност ще ни поднесе по-подробна и компетентна информация по отношение на предизвикателствата които срещаме в тази област.
От друга страна, трябва да се има в предвид, че настоящата конференция се провежда през 2007 г., която ние свързваме с разгледаното по-горе изменение в българската нормативна база, регулираща офсета, както и с присъединяването на България към ЕС и Европейската агенция по отбрана. В този ред на мисли, в развитието на офсетната политика и практики, на национално и ведомствено ниво, ние все повече ще трябва да се съобразяваме с европейските и световни тенденции. Това е и причината да отделя място в моя доклад на въпросите касаещи корелацията и синхронизацията на националната офсетна политика и практика със световната и европейската.
И накрая ще се спра на някои затруднения, с които се сблъскваме в практиката.

Използването и прилагането на компенсаторни механизми при реализиране на големи обществени поръчки в областта на отбраната, не е практика само за България. Една сравнително ясна картина за световния опит в областта на офсетната политика и практика и за разпространението на компенсаторните механизми като важен инструмент при реализиране на военни доставки, може да се придобие от ежегодните доклади на Бюрото за индустрия и сигурност до Конгреса на САЩ по въпросите на „Офсета в отбранителната търговия”. Последният, единадесети, доклад от 2007 г. прави мониторинг на прилагането на офсетните практики в периода 1993 – 2005 г. Ще си позволя да цитирам пред Вас само няколко цифри и факти, като ще наблегна в случая на европейския опит.
Според данните за периода 1993-2005 г. европейските държави са калкулирали основната част от офсетната дейност и износа на оръжейни системи на САЩ, отчитайки 46,9% от стойността на американския оръжеен експорт и 65% от стойността на офсетните споразумения. За този период американските компании са информирали за 286 офсетни споразумения с европейски държави на обща стойност 36,8 млрд. долара, като офсетните споразумения с европейски страни варират в рамките на 2 млн. до над 6 млрд. долара, или средно по 128,5 млн. долара на споразумение. Продължителността на реализиране варира от 85 до 180 месеца. Средният офсетен размер в 23 изследвани европейски държави за периода 1993-2005 г. е около 98,8% от стойността на основните договори за доставка.
Опитът показва, че изборът дали да се прилагат или не офсетни практики се определя най-вече от това на какво ниво на развитие е достигнала съответната отбранително-индустриална база на конкретната държава и дали тя е сред водещите производители на въоръжение или не.
Съгласно изследването и последващия доклад, значителен напредък в прилагането на компенсаторни механизми през последните години показват държавите от Централна и Източна Европа (ЦИЕ). Тези от тях, които разполагат с изградена отбранително-индустриална база, се стремят да насочат офсетната дейност основно към своите отбранителни предприятия и да разширяват производствените способности в този специфичен сектор. Други страни използват офсета за получаване на достъп до авангардни технологии, за да засилят конкурентноспособността на гражданската промишленост във високотехнологични области, като електроника, автомобилостроене и др.
С членството на България от 01.01.2007 г. в ЕС и в Европейска агенция по отбрана (ЕАО), политиката на МО в областта на офсета, военните доставки и развитието на националната отбранителна индустрия ще трябва да бъде съобразена с изискванията на политиката и условията, които налага ЕС.
При разглеждането на въпроса за прилагането на офсета и компенсаторните практики при военните доставки, основна цел на ЕС е синхронизирането на офсетните изисквания във всички страни-членки. Това кореспондира с глобалната концепция на ЕС за изграждане на Единен европейски пазар за отбранителна продукция (ЕПОП), който да преодолее съществуваща фрагментация и липса на пазарни условия за конкуренция в този сектор. Такъв пазар е необходим за да се намалят военните разходи и оптимизират цените на военното производство в съответствие с интересите на данъкоплатците.
Естествено България, като нов член на ЕС, в средносрочен или дългосрочен период, неизбежно ще трябва да се присъедини към тази политика.
Важно е да се отбележи, обаче, че в ЕС, сред страните-членки и в самата отбранителна индустрия все още няма единна позиция по отношение визията за бъдещето на офсета. Това предопределя процеса на формиране и приемане на единна политика в тази област също да не протича гладко и еднопосочно. За да стане по-ясно това на широката аудитория днес, ще отбележа основните стъпки в рамките на този процес.
През 2006 г. Европейската Комисия (ЕК) разпространи Тълкувателно писмо на приложението на член 296 от Договора за учредяване на Европейските общности (ДЕО) в областта на отбранителните доставки. С този документ беше призовано за забраняването на индиректния офсет в рамките на Европейската общност и компенсаторните (офсетните) споразумения да се ограничат само до военната сфера.
Тезата на политиката на ЕС е, че премахването на офсетните (компенсаторни) практики ще доведе до три значителни предимства:
- За данъкоплатците - реализиране на бюджетите без изкривяване, така, както са определени от законодателя, и постигане при публичния разход на най-доброто съотношение цена – придобивка;
- За въоръжените сили: придобиване на възможно най-доброто въоръжение, техника и оборудване и в необходимото количество, при определения от законодателя бюджет за отбрана;
- За индустрията/доставчиците: успех на пазара и развитие на компаниите/доставчиците, които предлагат, според условията на потребителя, най-доброто, най-технологичното и при най-конкурентни параметри.
Това тълкувателно писмо на ЕК предизвика голямо безпокойство сред основните доставчици на отбранителна продукция и много от тях започнаха да лобират срещу предложението. Тяхната загриженост е, че в някои европейски държави степента, в която отбранителната индустрия може да предложи възможности за приемлив директен офсет, е силно ограничена. Индиректният офсет е техния единствен сигурен начин да осигурят офсетни кредити и това предложение може да повлияе на шансове им за осигуряване на тези кредити.
Срещу тълкуването на ЕК се произнесе и Европейската агенция по отбрана (EAO). В своя позиция Агенцията посочва, че промяната ще има отрицателни последици за европейските военни планове и икономиките на много държави.
До края на текущата година предстои от страна на ЕС да се приеме така наречения „Отбранителен пакет”, който да включва и новата Директива за отбранителни доставки. ЕК, обаче, не еднократно отбеляза, че директивата няма да включва текстове регулиращи прилагането на офсетните политики и практики.
Може би, най-важната стъпка в посока формиране на единна позиция и становище в ЕАО и страните членки на ЕС, и с цел разработване на обща европейска политика за прилагането на компенсаторните механизми, беше стартирането през 2007 г. от Агенцията на Изследване за влиянието на офсета върху европейската отбранителна индустрия и пазар.
Изследването завърши в средата на 2007 г. То беше насочено към оценка на влиянието на офсетните практики и механизми върху конкуренцията и конкурентността на отбранителните индустрии в Европа, укрепването на Европейската отбранителна технологично-индустриална база (ЕОТИБ) и развитието на Европейския пазар за отбранителни продукти (ЕПОП).
Базирайки се на събраната информация и анализа направен в изследването може да се формулират следните основни изводи за състоянието и развитието на офсета в общността:
- Проявява се тенденция за все по-голямо „европеизиране” на търговията с отбранителни продукти на държавите-членки, но въпреки това, извън-европейският дял на тази търговия все още съставлява 75 % от техния износ и 50 % от вноса.
Съгласно възприетата в изследването класификация офсетът е разпределен както следва: директен (военен) – 40 %; индиректен военен – 40 %; индиректен невоенен – 20 %.
Индиректния военен офсет не е обхванат от българската нормативна база. По същество това са офсетни дейности, които не са свързани пряко с предмета на доставката, но са насочени директно в областта на отбраната. Конкретно, в случая става въпрос за реализиране на офсетни задължения от доставчиците, под различни познати форми, насочени към и в полза на отбранителната индустрия и изследователски и развойни центрове, работещи в сферата на отбраната и сигурността.
Допълнителните разходи от реализирането на офсета в рамките на договора за доставка, възлизат на около 5 – 10 % от общата стойност;
Страните в общността могат да бъдат групирани в корелация с тяхната политика и практика за прилагането на офсет. В резултат на това се формират четири групи: Франция и Германия – не прилагат офсет и тази практика не е отрегулирана в тяхното законодателство; Италия, Холандия, Швеция, Великобритания – прилагат преобладаващо индиректен военен офсет. Наблюдава се стремеж към специализация в отбранителната индустрия и трансатлантическа взаимозависимост; Финландия, Гърция, Полша, Португалия, Испания прилагат преобладаващо директен (военен) офсет, което насочва към потенциално дублиране на капацитети в отбранителната индустрия на ЕС.
В така направеното групиране България не е намерила място, като причината за това е, че при планирането и стартирането на изследването страната ни все още не беше членка на ЕАО.
Интерес представлява позицията на бизнес сектора в областта на отбраната и сигурността. Показателно е виждането на основните доставчици, които изразяват предпочитания към третия тип на офсета – индиректния невоенен офсет. Тази позиция до голяма степен се основава на факта, че директният и, до известна степен, индиректният военен офсет се оценяват като по-силно влияещи върху участията в търговете и тяхното спечелване. Поради това най-малко предпоставки за „изкривяване” на пазара съдържа индиректният невоенен офсет.
Друг основен стимул за предпочитанията на основните доставчици към индиректния невоенен офсет е възможността за прилагане от тях на най-съвременни практики за мениджмънт на поддоставките, които биха били възпрепятствани от другите форми на офсет.
Относно възможностите на офсетните практики да създават положителен ефект и да подпомагат развитието на националните отбранителни технологично-индустриални бази, могат да се откроят три основни перспективи:
1.При наличие в държавата-купувач на напълно развити технологично-индустриални центрове офсетът може да бъде насочен към изследванията и технологиите и позволява на основния доставчик гъвкавост и свобода на избора на поддоставчик, като така му даде възможност за прилагане на най-съвременните практики за мениджмънт във веригата на поддоставките. Това ще подпомогне създаването на пан-европейска структура/мрежа от релевантни към отбраната, конкурентноспособни в надевропейски мащаб, специализирани индустриални центрове (Centres of Excellence - CoE), при това без излишно дублиране на капацитети. Това важи особено за индиректния военен офсет, а самият офсет се явява като преходен инструмент за този етап от развитието на пазара.
2.При наличие в държава-купувач на развита индустрия, но с липсваща добре развита международна бизнес-мрежа (центрове кандидати), подходящ би бил офсет под формата на подпомагане на експорта, стажове и др. подобни форми.
3.В случай, че държавата-купувач не притежава индустрия със съответната развита експертиза (потенциални центрове) е много трудно офсетът да се използва за развитие и утвърждаване на конкурентноспособни в надевропейски мащаб, специализирани индустриални центрове в съществуващите ниши. При този вариант е възможно и вероятно офсетът да се насочи в направление на сътрудничество в изследванията и технологиите, при това по отношение на новопоявяващи се ниши в тази област.
Интензивните дискусии за бъдещето на офсета, наблюдавани на редица форуми, в това число и на днешния, от гледна точка на развитието на Европейската отбранителна технологично-индустриална база и Европейския пазар за отбранителни продукти, биха могли да намерят решение в следните три варианта:
1.Пълно отпадне на офсета, като се търсят начини за минимизиране на негативния му ефект върху конкуренцията. От тази гледна точка, най-подходящ за използване в този период е индиректният невоенен офсет, тъй като има най-малко влияние, както за основните доставчици, така и за поддоставчиците. Съществува обаче един значителен проблем – индиректният невоенен офсет е посочен изрично от Европейската комисия в Тълкувателно писмо като недопустим, тъй като не е обхванат от чл. 296.
2.Пълно отпадне на офсета, като се търсят начини прилаганият офсет да оказва положително въздействие върху развитието на европейската отбранителна технологично-индустриална база;
3.Офсетът – или поне по-голямата част от него – е в противоречие с чл. 296 от Договора за ЕС и по този начин в противоречие със закона. Това поставя в неизгодна позиция бъдещето на индиректният офсет, който може много трудно да се „оправдае” с националната сигурност и интереси.
Къде е България по отношение на националната си офсетна политика?
Един бегъл анализ показва следното:
- Съгласно изведените усреднени показатели България, в това число и МО, провеждат офсетна политика, която не води до крайности при договаряне на компенсаторните споразумения и поставя компаниите доставчици пред едни „нормални” параметри за офсетните задължения;
- На база стойностите и показателите предвидени в Наредба за възлагане на специални обществени поръчки, страната ни най-вероятно би могла да се включи в една четвърта офсетна група, съгласно класификацията дадена в изследването. Тази четвърта група обединява страните-членки на ЕС с относително ограничени възможности на националната отбранителна технологично-индустриална база и с предпочитания към индиректен невоенен офсет;
- Настоящето състояние и способности на българската отбранителна индустрия и национална отбранителна технологично-индустриална база ни позиционират в средата на „центровете кандидати” и „потенциалните центрове”. Т. е. на част от предприятията им е необходимо само по-изявено участие в международна бизнес-мрежа, други, обаче, трябва да търсят своята реализация в нововъзникващите ниши и пазарни сегменти. Това изисква от нас да насочим усилията си към договаряне и осигуряване на офсет в областта на експорта, стажове, обучение, изследванията и технологиите;
- Във връзка с горното и съгласно позицията на ЕК за отпадане на „чистия” индиректен офсет като форма на компенсаторен механизъм, на ведомствено и национално ниво усилията трябва да се насочат към дефиниране и изследване на индиректния военен тип на офсета и успоредно с това да се търсят и развиват възможностите на индиректния военен и директния офсет за развитие на националния капацитет и националния пазар за отбрана и сигурност. В същото време трябва да се запази водещата роля на икономическата и пазарна логика, която е в основата на реализирането на индиректните офсетни проекти;
- България в своя опит до момента в областта на прилагането на офсета не се различава съществено от средното ниво в ЕС. Това е причината ние също да изпитваме такива основни слабости, в теорията и практиката си, като липсата на достатъчно знания и опит за структурирането и функционирането на веригата на поддоставки, както и за реализирането и управлението на трансфера на технологии и създаваните от това ефекти. Съвместната работа на специалистите и политиците в посока отстраняване на тези слабости е задължителна, и то в краткосрочен период, ако искаме реално с прилагането на офсетните механизми да насочим националната отбранителна технологично-индустриална база по пътя на развитието.

УВАЖАЕМИ ДАМИ И ГОСПОДА,
Нееднократно е отбелязвано, а и практиката през годините го е доказала, че реализирането на компенсаторните механизми в рамката на изпълнението на обществени поръчки за модернизация на БА, почти винаги е било съпроводено с определени затруднения.
В опита си до момента с координирането и реализирането на директните офсетни дейности МО е идентифицирало редица тесни места и проблемни области. Тъй като днешната конференция се оценява като своебразен форум, на който би могло да се дадат важни отговори, да се поставят основите и определят насоките за редица необходими решения с цел дефинирането и развитието на офсетната политика, на национално и ведомствено ниво, аз бих желал да Ви запозная с някои от често срещаните от нас проблеми.
На първо място, всички ние знаем, че икономическата и бизнес логика не позволява реализирането на каквато и да е дейност, без това да е обвързано със съответно насрещно стойностно и парично измерение. Горното в пълна сила важи и при използването на компенсаторните механизми като инструмент и критерии при изпълнението на обществени поръчки в областта на отбраната. Най-ясна представа за това придобиваме от изследването на ЕАО за влиянието на офсета върху пазара. Там недвусмислено е посочено, че на възложителя се налага да направи значителни допълнителни разходи от реализирането на офсета към договора за доставка, които в много случаи възлизат на около 10 % от общата стойност.
Опитът на МО в провеждането на офсетни процедури и координирането изпълнението на офсетните споразумения, в голяма степен потвърждава горното твърдение. Всяко договаряне на офсет над 100 % от стойността на основния договор, води до значително оскъпяване на заявения военен продукт. Реално, високият процент на офсетните задължения изисква планиране на допълнителни ресурси от страна на МО, с цел осигуряване дейностите и ангажиментите възникващи за министерството и неминуемо натоварва ведомствения бюджет с разходи, голям процент от които не се реинвестират обратно в системата на отбраната.
В тази връзка, друг проблем, който среща МО при реализирането на проектите за модернизация е, че намаленият дял на директния офсет до 30% определено ограничава възможността МО в някои случаи да осигури нужното обучение, резервни части, сервизна и гаранционна поддръжка и т.н. за целия жизнен цикъл на изделията. Това от своя страна налага за придобиването на тези способности отново да се планиарт допълнително ресурси или да бъдат включени в основния договор, което води до ненужно оскъпяване.
Друг основен проблем за МО при сключването и изпълнението както на основния договор, така и на офсетното споразумение е плащането на ДДС върху стойността на доставката. Т.е. независимо дали МО купува въоръжение или го получава „безвъзмездно” във вид на директен офсет, 20% от парите се връщат обратно в държавния бюджет.
Така например договарянето в рамките на директните компенсаторни задължения на получаването безвъзмездно на административен кабинет и симулатор-тренажор, на офсетна стойност около 2 млн. евро, ще наложи МО да планира и заплати допълнително около 800 хил. лева за да се плати ДДС, които в много случаи не са планирани от заявителя.
Следващият и последен проблем, който ще представя пред Вас, е свързан със задължението МО да плаща митнически сборове и такси за всяка доставка на системи и оборудване, директна или в рамките на изпълнението на компенсаторните ангажименти, когато те произхождат и се внасят от страни не-членки на ЕС.
В резултат на тези реалности се наблюдава формиране на кумулативен ефект върху бюджета на МО и ограничаване на възможностите за провеждане на ефективен процес на модернизация, придобиване и поддържане на нови способности за Въоръжените сили.

В заключение искам отново да подчертая, че на фона на протичащите в ЕС процеси в България все още съществува силен национален интерес от запазване на офсета като форма и инструмент за съвместно производство, лицензирано производство, под-изпълнителско производство и чуждестранни инвестиции, и трансфер на технологии. Именно с офсетната си политиката МО се стреми да договаря инвестициите и трансфера на ноу-хау и технологии за предприятията от отбранителната ни промишленост, участващи в производството или модернизацията на въоръженията, предмет на доставката. Това несъмнено ще доведе до подобряване на техните икономически показатели и създаването на нови работни места, както и ги прави по-конкурентни на международния пазар. Паралелно с това чрез компенсаторните споразуменията се осигурява участието на чуждестранни доставчици в преструктурирането и развитието на българската икономика.
Трябва да не забравяме, обаче, че шансът ни е в ефективното прилагане на офсетната политика, с която бихме могли да отворим възможности както за инвестициите и трансфера на технологии, така и за получаване на най-доброто въоръжение на добра цена и осигуряване жизнения цикъл на военните продукти. Това е и логиката за търсене и взимане на комплексните решения, които ще формират и балансират средата на сигурност и икономическото ни развитие в бъдещите години.

Благодаря за вниманието!
< Предишна   Следваща >