Когато става въпрос за дипломация на ООН, не всички въздържали се са еднакви

Ричард Гоуън, сряда, 6 април 2022 г

Когато дадена държава се въздържа при гласуване относно криза в Организацията на обединените нации, може да изглежда, че избягва трудния избор относно разглеждания проблем. Но дипломацията на ООН рядко е толкова проста.

Когато дипломатите се въздържат в Съвета за сигурност или Общото събрание, те често изпращат по-фини сигнали за своите интереси и приоритети. През последните седмици членове на ООН от Китай до Буркина Фасо се въздържаха при поредица от гласувания във форуми на ООН за войната в Украйна или просто не гласуваха за тях. Какво означават такива двусмислени и негласувания?

За да се види как въздържанията на държавите в ООН могат да имат различно политическо значение, е полезно да си припомним либийския конфликт през 2011 г. През март САЩ, Великобритания и Франция прокараха резолюция на Съвета за сигурност, разрешаваща военни действия за защита на уязвимите либийци . Русия се въздържа по въпроса, както и Китай, а западните официални лица приветстваха въздържалите се като положителен жест, който позволи приемането на резолюцията. Но Германия, тогава избран член на съвета, също се въздържа, а съюзниците на Берлин във Вашингтон и други столици на НАТО видяха това като предателство. В гласуванията в ООН за украинската война до момента Киев и неговите поддръжници се радват на подкрепа от мнозинството. От 193 държави-членки на организацията 141 подкрепиха резолюция на Общото събрание, осъждаща агресията на Москва на 2 март. Само четири държави – Беларус, Северна Корея, Еритрея и Сирия – подкрепиха Русия. Но от самото начало на войната някои големи играчи не вдинаха ръце. Първите забележителни въздържали се за Украйна бяха в края на февруари, когато САЩ внесоха резолюция на Съвета за сигурност, осъждаща действията на Русия. Това беше обречена точка, тъй като руснаците предсказуемо наложиха вето, но Вашингтон се надяваше да покаже, че Москва е изолирана в съвета. Трима членове на 15-членния орган - Китай, Индия и Обединените арабски емирства - усложниха този разказ, като се въздържаха. Но Вашингтон видя решенията на триото по различни начини. Представители на САЩ призоваха Китай да не се присъединява към Русия при налагането на вето на резолюцията и разводниха текста, за да го направят приемлив за Пекин. Те видяха въздържането на Китай като победа. Те бяха по-малко доволни от позициите на Индия и Емиратите. Индия, със своите тесни икономически връзки и връзки в областта на сигурността с Русия, очевидно се опитваше да избегне разрив с Москва. Междувременно емиратците се нуждаеха от подкрепата на Русия за резолюция на Съвета за сигурност, определяща йеменските хути, които предприеха ракетни и дронове атаки срещу ОАЕ през януари и февруари, като терористи. Руснаците допуснаха този текст да премине в ясен пример за транзакционна търговия с гласове в ООН. САЩ не бяха доволни да видят, че партньорът им от Персийския залив се въздържа. Съобщава се, че президентът Джо Байдън е отправил призив до Абу Даби, за да гарантира, че емирствата ще подкрепят Украйна при гласуването на Общото събрание в началото на март, което те направиха. В Общото събрание 52-те членове, които не подкрепиха резолюцията от 2 март, осъждаща Русия, имаха различни причини да се въздържат. Китай продължи да избягва да заема позиция за или против Москва, за да избегне отчуждаването нито на САЩ, нито на Русия. Африканските страни с нарастващи връзки в областта на сигурността с Русия, като Мали и Централноафриканската република, се въздържаха. Етиопия, която Русия предпази от сериозни критики в Съвета за сигурност заради войната в Тигрей през 2021 г., не гласува. Това изглеждаше като мълчалива демонстрация на подкрепа за Москва или поне като отказ да следва безкритично западната политика по отношение на Украйна. Но редица латиноамерикански страни, които често са се присъединявали към Русия и които исторически осъждаха американския и западния неоколониализъм в ООН – а именно Боливия, Куба и Никарагуа – също се въздържаха, намеквайки за дискомфорта си от собствените империалистически действия на Русия в Украйна.

Дипломацията на ООН винаги включва огромна доза двусмислие, а смисленото въздържане е изкуство, което служителите в Ню Йорк и Женева трябва да овладеят, за да вършат работата си. Накратко, беше възможно членовете на Общото събрание да използват въздържали се, за да изпращат както про-, така и антируски послания, без да ги правят изрично. Някои държави също представиха въздържането в по-принципни изрази. Посланикът на Уганда в ООН отбеляза, че е бил длъжен да се въздържа като бъдещ председател на Движението на необвързаните, или NAM, групировката от 120 държави от Глобалния Юг, формирана по време на Студената война, за да начертае автономен, алтернативен курс на фона на противопоставянето между западния и съветския блок. През последните седмици не-западни официални лица и коментатори намекнаха за възраждането на необвързаността като ръководен принцип в дипломацията, ако има нова Студена война с Русия. Въпреки че Украйна и нейните съюзници успяват да съберат значителна подкрепа в ООН досега, все по-голям брой членове на NAM ще изберат да се въздържат при бъдещи гласувания за войната, ако тя се проточи.

Както предупреди Международната кризисна група, те ще бъдат дори по-склонни да го направят, ако западните сили не се справят с глобалните последици от войната, като сътресенията в цените на храните и енергията, които вече удрят силно Глобалния юг. Но въздържането не е инструмент, който NAM ще използва самостоятелно. Русия се въздържа значително в средата на март, когато Съветът за сигурност гласува нов мандат за служители на ООН в Афганистан, които сега действат като заден канал между външни сили и талибаните. Въпреки че първоначално Москва не направи връзка между афганистанските преговори и украинската война, в последния момент тя намекна, че може да наложи вето на удължаването на присъствието на ООН, уж заради незначителни езикови точки в мандата. Вместо това, очевидно след лобиране от страна на Китай, той избра да се въздържи. Правейки това, руснаците изпратиха не много кодирано напомняне до други членове на Съвета за сигурност, че той запазва властта да нарушава дипломацията на ООН по въпроси, различни от Украйна. Обратно, САЩ и техните съюзници в Съвета за сигурност също използваха въздържали се, за да спрат руския гамбит относно Украйна в края на март.

Тъй като дипломацията на ООН по отношение на войната стана все по-разгорещена миналия месец, руснаците внесоха привидно бездействие резолюция на съвета, призоваваща хуманитарните агенции да могат да работят в зоната на конфликта. Това обаче съдържаше някои скрити капани, тъй като имплицитно обвиняваше украинските сили, че застрашават собствените си цивилни, като защитават градовете си. Други членове на съвета бяха разединени как да реагират. Западните членове искаха да отхвърлят текста, но африканските им колеги не бяха против да гласуват против хуманитарна резолюция. В крайна сметка те намериха отговора в масовото въздържане. Освен Русия и Китай, всички членове на съвета се въздържаха по текста. Тъй като резолюциите на Съвета за сигурност се нуждаят от девет гласа, за да бъдат приети, тази нямаше шанс и членовете на съвета изоставиха своите разделения. Така че, макар че е естествено да се погледне преброяването на гласовете в ООН, за да се види кой е гласувал за или против позициите на Украйна и Русия, всички тези въздържали се също имат значение. Големи и малки държави ги използват, за да изпращат сигнали една на друга за войната и като инструменти за блокиране на дипломатически инициативи, които не харесват. Дипломацията на ООН винаги включва огромна доза двусмислие, а смисленото въздържане е изкуство, което служителите в Ню Йорк и Женева трябва да овладеят, за да вършат работата си. Дали тези изкривявания означават нещо за народа на Украйна и дали военните историци ще видят всички тези въздържания като умна дипломация или просто неуспех да се изправят срещу тежестта на война, която накара ООН да изглежда слаба и маргинална, е тъжно друг въпрос.

Ричард Гоуън е директор на Международната кризисна група на ООН. От 2013 до 2019 г. той пише седмична колона за WPR. Следвайте го в Twitter на @RichardGowan1.