ООН се нуждае от ново мислене за това как да предотврати гражданските войни Печат
Автор Експерт   
Събота, 16 Октомври 2021 11:48

ООН се нуждае от ново мислене за това как да предотврати гражданските войни

Чарли Карпентър,15 октомври 2021 г.

До пролетта продемократичното движение в Мианмар изразяваше опозицията си срещу военната хунта, която завзе властта през февруари, главно чрез мирни протести. Но през лятото, в отговор на насилствения и често смъртоносен отговор на хунтата, се появиха стотици малки, въоръжени, граждански съпротивителни групи, които започнаха да правят засади на военни конвои из цялата страна.

Както показаха Бетси Хосе и Peace Medie, това е типичен пример за това как цивилните граждани започват да се защитават със сила, когато са изправени пред насилие от страна на собственото си правителство и при липса на адекватна външна помощ.

А когато мирните протестиращи започнат да се превръщат в насилници, военните режими обикновено отговарят с още по-тежки репресии, което води до ескалация на насилието и до плъзване на политическото противопоставяне в гражданска война. И все пак АП съобщава тази седмица, че ООН се смята за затруднена в такава ситуация. Въпреки че Комитетът по пълномощията на организацията бави решението дали да признае хунтата, "е малко вероятно ООН да предприеме някакви значими действия срещу новите управници на Мианмар, защото те имат подкрепата на Китай и Русия".

Вярно е, че ООН продължава да е пословично слаба в намесата си в граждански войни преди избухването им или в предотвратяването на кампании, насочени срещу цивилни граждани в ранните им етапи. Но критиките към ООН за бездействието в Мианмар не са съвсем справедливи. Някои критици на пасивността на ООН разбират под "значими действия" единствено хуманитарна интервенция. А е ясно, че интервенция по глава VII е институционално невъзможна предвид множеството интереси на великите сили. Но именно така се предполага, че работи ООН. А идеята, че ООН не може или няма да може да действа "смислено", надценява силата на доктрината "Отговорност за защита", подценява ООН като институция и неправилно тълкува източника на политическото безсилие на ООН.

Първо, в случаите, когато наистина се налага хуманитарна интервенция, доктрината "Отговорност за защита" или R2P е достатъчно гъвкава, за да остави възможност за такава без одобрението на Съвета за сигурност. Със сигурност този подход има и своите недостатъци, както обичат да твърдят Русия и Китай. В края на краищата правата на човека могат да бъдат използвани като димна завеса за инвазии с личен интерес, което потенциално води до хлъзгав път към подкопаване на Устава на ООН.

Но до известна степен това може да бъде смекчено от нововъзникващата норма в международното обичайно право, според която, за да бъде "хуманитарна", една интервенция трябва да бъде наистина многостранна. Интервенцията на НАТО в Косово отговаря на това описание без резолюция на Съвета за сигурност, по същия начин, по който интервенцията в Либия вероятно отговаряше на такова описание. За разлика от това, намесата на Русия в Украйна и също толкова самоцелното нахлуване на Съединените щати в Ирак включваха хуманитарни оправдания, но те бяха широко - и правилно - разглеждани като неоправдани нарушения на Устава на ООН. На теория обаче предотвратяването на жестокости не зависи от Съвета за сигурност.

Второ, макар че доктрината "Отговорност за защита" често се свързва с идеята за военна намеса, тя изисква да се вземат предвид значително повече фактори, отколкото само това дали жестокостите са достигнали прага, оправдаващ използването на сила за тяхното спиране. Наред с други неща, трябва да се извърши анализ на пропорционалността: Може ли чрез действията да се спасят повече цивилни животи, отколкото ще бъдат загубени от неизбежните последици от войната? Дали хуманитарните ползи от смяната на режима или предотвратяването на жестокостите ще надхвърлят потенциалните хуманитарни разходи от ескалираща регионална война, например, ако две ядрени велики сили се сблъскат? В Сирия например аргументите за хуманитарна интервенция бяха много по-силни през 2011 г., когато тогавашният президент на САЩ Барак Обама я предложи за първи път, или дори по-рано, когато сирийският президент Башар Асад хвърляше "само" барелни бомби върху цивилни, но все още не беше преминал към използване на химически оръжия. По времето, когато се появи "Ислямска държава" и на сцената излезе Русия, обаче, анализът на съотношението между риска и ползите стана много по-сложен и забранителен.

Трето, два други много важни стълба на R2P често не се оценяват. Единият е отговорността на самите държави да защитават населението на собствената си територия. Това очевидно не се случва в Мианмар, но в някои отношения това е еднакво вярно и на други места, включително в Китай и САЩ, по отношение на отношението на първите към уйгурите и други етнически малцинства в Синдзян и на вторите към бежанците на южната граница. Един от изводите е да се използват доказателства от места като Мианмар, за да се търсят и разглеждат нарушенията на правата на човека у дома.

Често за въоръжените групи е по-лесно да намерят военна подкрепа от международната общност, отколкото за ненасилствените им колеги да получат защита и помощ.

Другият недооценен стълб на доктрината "Отговорност за защита" е задължението на международната общност да насърчава и подпомага отделните държави да изпълняват тази отговорност и да изграждат държавен капацитет за това. И по този втори стълб международната общност върши значителна и значима работа по отношение на Мианмар, но и на други места. Вероятно точно това правят Китай и САЩ, като работят заедно за забавяне на признаването на мианмарската хунта от Комитета по пълномощията, както и това, което се опитаха да направят няколко държави, като спряха помощта за Афганистан, ако талибаните не се съгласят да обучават момичетата. И това е, което се прави от "другата ООН" - гражданските агенции като УНИЦЕФ, Програмата на ООН за развитие и Фонда на ООН за развитие на жените - на безброй места, където помощта за развитие се съчетава с помощ за сигурност, за да се подкрепят слаби или провалящи се държави в изграждането на структури за управление и култура на правата на човека.

Но тук, както показва новата книга на Северин Отесере "Фронтовите линии на мира", ООН инвестира прекалено много в мерки за изграждане на мира отгоре надолу, ръководени от елита, и недостатъчно в подкрепа на ежедневните усилия на обикновените граждани за изграждане и поддържане на мира на местно ниво. Освен това този втори стълб не винаги е достатъчен за защита на цивилните от насилие, тъй като самата демократизация може да бъде дестабилизираща.

Ако има пропуск в международните норми и институции за предотвратяване на конфликти, то това е липсата на норма за осигуряване на подкрепа и защита на ненасилствени съпротивителни движения, които не вдигат оръжие срещу собственото си правителство. Всъщност за въоръжените групировки често е по-лесно да намерят военна подкрепа от международната общност, отколкото за техните ненасилствени колеги да получат защита и помощ. А най-добрият начин въоръжените групи да предизвикат репресии, които да доведат до хуманитарна намеса, е да започнат да атакуват силите за сигурност на държавата. В комбинация тези фактори почти стимулират ненасилствените групи да вземат оръжие.

Това показва, че може би отново е време за иновации в областта на предотвратяването на жестокостите. Ако международната общност иска едновременно да насърчава демокрацията, да възнаграждава ненасилието и да предотвратява граждански войни, тя се нуждае от формула за леки интервенции в ситуации, които не са близки до война, но при които интервенцията може да защити значимо цивилните граждани, участващи в ненасилствена опозиция. Това би могло да доведе до едновременна защита на цивилното население от хуманитарното въздействие на разрушителните санкции, които често се налагат на диктатури и военни режими като алтернатива на използването на сила. В съчетание с много висок праг за намеса, когато цивилните граждани започнат да се въоръжават, това би могло да стимулира ненасилието, да намали жестокостите, преди те да избухнат, и да защити цивилните граждани по-рано, когато те избухнат.

В Мианмар страната се намира в ранните етапи на процес, който може да прерасне в гражданска война. Но гражданската страна на този назряващ конфликт не отдавна беше - и до голяма степен все още е - движение за ненасилствена съпротива. Да предположим, че това движение е било подкрепено със забранена за полети зона, за да се осигури безопасно убежище за неговите дейности, съчетано с хуманитарен въздушен транспорт на помощи в защитената зона, за да се защитят ненасилствените протестиращи от хуманитарните последици от режима на санкции срещу хунтата? Това е най-малко инвазивната форма на военна намеса, която работи добре например в Иракски Кюрдистан през 1991 г.

Ако тези подходи изглеждат твърде принудителни, има и други инструменти, с които разполагат държавите - трети страни, за защита на цивилното население, когато ранните предупредителни знаци за насилие все още не са ескалирали до масови жестокости. Един от тях е да изпълняват колективно собствените си задължения съгласно международния бежански режим. Страните, които са в непосредствена близост до конфликти, често понасят основната тежест на бежанските потоци, но хуманитарната евакуация от Афганистан демонстрира какво може да направи международната общност с бежанската криза, ако реши да даде възможност на цивилни граждани да избягат по въздух в по-широк географски кръг от трети страни.

Евакуацията на Кабул, подобно на Сайгон в края на Виетнамската война, може да е била дело на оттеглящите се окупатори. Но няма причина подобни операции да не бъдат организирани и от ООН, както се случи до известна степен в Босна, или от граждански неправителствени организации с подкрепата на правителствата, както се опита да направи неправителствената организация Refugee Air в първите дни на сирийската бежанска криза. Подобни усилия обаче са толкова хуманитарни, колкото са хуманитарни държавите, които приемат тези бежанци. Така че този вариант изисква повторно приемане на нормите за бежанците в целия свят, но най-вече в Глобалния север, както и механизъм за решаване на проблема с колективните действия, който пречи на по-голямата част от държавите по света да приемат своя дял бежанци.

Разбира се, подобен набор от норми и практики би включвал свои собствени външни ефекти и дилеми, като по някакъв начин дава възможност и стимулира тираните да създават условия, които ефективно "прочистват" опозиционните движения от страната. Независимо от това международната общност би могла да направи много повече в подкрепа на ненасилствените движения и да им даде гласност в усилията за превантивна дипломация, преди ситуациите да достигнат нивото, изискващо хуманитарна война. И точно тук международната общност наистина пропуска шанса си в Мианмар.

Чарли Карпентър е професор по политически науки и правни науки в Университета на Масачузетс Амхърст, специализира в областта на човешката сигурност и международното право. Тя пише в Туитър на @charlicarpenter.